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关于政策性关闭矿山注销采矿许可行为的司法审查及救济途径

2021-09-14 21:34:47    来源:河南天基律师事务所 王秋娜    作者:河南天基律师事务所 王秋娜

作者:河南天基律师事务所 王秋娜

随着社会经济的发展,国家为加快推进生态文明建设相关要求和化解过剩产能等而作出的一些关闭、整合等政策性措施。行政机关在执行政策过程中,往往采取直接关闭煤矿、注销采矿许可证等的行为达到行政管理的效果。而对政策性关闭行为是否可诉以及如何救济实践中存在争议。

一、行政相对人可否通过提起行政诉讼来主张相应权益

一种观点是认为人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据,政策性关闭行为因涉及政策性问题,无法对其合法性进行审查。笔者通过查询资料,找到持这种观点的案例,在桃园煤矿诉宣汉县人民政府关闭煤矿行为一案以及桃园煤矿诉四川省国土资源厅注销采矿权证一案中,审理该案的中级人民法院和高级人民法院均认为,不论是关闭煤矿、注销采矿许可证还是对煤矿实施炸毁关闭均系行政机关执行国家推进煤矿企业兼并重组政策的行为,该政策是国家相关行政机关为了保护生态环境和维护社会公共利益,促进煤炭工业持续健康发展等原因而制定的。桃园煤矿起诉的行政行为因涉及政策性关闭问题,无法对其合法性进行审查,故不属于行政审判受案范围。值得关注的是,桃园煤矿对该案向最高人民法院提起再审,最高人民法院作出(2018)最高法行申4489号行政裁定驳回了桃园煤矿的再审申请,驳回的理由同一、二审观点,认为政策性行为不属于行政诉讼受案范围。

另一观点与之相反,认为政策性关闭行为影响行政相对人的权利义务,属于行政诉讼受案范围。笔者也查询了相关案例,旺苍县万胜煤业有限公司(万胜煤业公司)诉四川省旺苍县人民政府(以下简称旺苍县政府)地质矿产行政管理其他行政行为一案,因旺苍县政府作出《关闭决定》,万胜煤业公司不服提起该行政诉讼。该案经一审、二审,四川省高级人民法院依旧认为是政策性关闭,不属人民法院受案范围。万胜煤业公司不服向最高人民法院提起再审,最高人民法院作出的(2019)最高法行再108号行政裁定书认为,旺苍县政府作出的《关闭决定》,实质是对万胜煤业公司等8处矿井永久性停产停业,该决定对万胜煤业公司的权利义务产生重大影响,属于可诉的行政行为。一、二审法院认定涉及政策性关闭煤矿问题,继而认为本案不属于行政诉讼的受案范围,缺乏法律依据。该案最终撤销一、二审,指令继续审理。

同样是最高人民法院的裁判文书,出自不同的审判团队,两份裁判文书作出时间相差近两年,反应了行政诉讼在司法实践中的发展,关于受案范围,笔者认为会有越来越多的行政行为纳入行政诉讼受案范畴。虽然我国不是判例法体系,但最高人民法院作出的裁判结果具有指导意义,尽管如此,行政诉讼因其自身特点,每个省制定的地方性法规、规章及规范性文件等不尽相同,存在对同类行政行为不同的司法审查处理结果。关于政策性关闭行为的可诉性问题就是如此,司法实践中,依然存在认为政策性关闭行为不属法律受案范围的案例,笔者也想通过更多最高院人民法院的案例,分析政策性关闭行为纳入行政诉讼受案范围是行政诉讼发展的必然选择。

二、政策性关闭行为的司法审查

把政策性关闭行为归入行政诉讼受案范围,是维护行政相对人诉讼权益的第一步,对政策性关闭行为的司法审查,如何审查是关系到行政相对人权益能否得以全面保护的关键。

在刘茂桃因诉湖南省桂东县人民政府(以下简称桂东县政府)及第三人夏成强地矿补偿决定一案中,最高人民法院作出的(2020)最高法行申3768号行政裁定驳回了刘茂桃的再审申请,维持了一、二审的判决结果。二审法院认为对政策性关闭煤矿的补偿标准、补偿程序,主要体现在相关政策性规范性文件和贯彻政策的具体行政行为中。目前,政策性关闭煤矿补偿没有法律规定统一的标准、程序,故对政策性关闭煤矿的补偿应重点审查是否明显不当。该案例不仅对行政机关的政策性关闭行为进行了程序合法性审查,更在补偿的合理性问题上进行了实质审查。最高人民法院(2020)最高法行申1472号裁判对政策性关闭行为的审查,有明确的论述:落后小煤矿关闭退出,是执行国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》(国办发〔2013〕99号)等文件要求,事关安全生产、生态保护和环境资源有效利用的专项工作,应依法开展并注重矿业权人的权益保护。虽然现行立法未对落后小煤矿关闭退出标准与程序作出具体、明确的规定,但实践中仍应遵守正当程序与法治的基本要求。根据……等文件,对落后小煤矿关闭退出条件、程序和步骤作了明确规定。上述文件可以作为被诉行政行为合法性的判断标准。

行政机关在执行政策性关闭政策的过程中,会作出许多具体行政行为,比如作出关闭决定、注销采矿权许可决定、关闭补偿决定等,但实践中行政机关在行政管理过程中往往把矿山关闭和矿山整合一并处理,涉及矿山整合出让及如何补偿退出矿山等的行为,这无疑增加了行政相对人区分行政行为及寻求救济的难度。从上述案例中可知,司法实践中,对政策性关闭行为的司法审查集中在程序审查和实体审查方面,程序性审查着重审查行政行为是否充分保障行政相对人的知情、陈述、申辩、公示公告等程序性权利。实体审查的重点集中在补偿上,对于补偿的标准,在国家层面没有明确规定的情形下,有规范性文件的要依规范性文件,规范性文件不明确的,也可以借助第三方机构进行评估来确定被关闭矿山的直接损失。除了直接损失,还应当充分考虑因公共利益而关闭矿山的相对人客观存在的间接损失,应多措并举,最大限度减少间接损失。

三、被关闭矿山企业的救济途径

关于政策性关闭行为的可诉性,在文章的前半部分已有论述,那对于政策性关闭行为是否可以申请行政复议,笔者通过检索相关法律规定及查询案例来做个分析。《行政复议法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。第六条规定有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。依照《行政复议法》的相关规定,笔者认为理论上政策性关闭行为涉及行政相对人的矿藏资源的权属,理应可以申请行政复议。司法实践中,尽管受省范围内法院系统是否受案的影响,针对可否行政复议的问题,笔者目前没有找到不予受理的案例,笔者在中国裁判文书网检索选择两个案例进行分析。

在永州市观音滩煤业有限责任公司(以下简称观音滩煤业公司)与祁阳县人民政府、永州市人民政府关闭煤矿决定一案中,一、二审法院不仅对祁阳县人民政府作出的《33号关闭决定》的作出进行了全面审查,更对永州市人民政府作出的《124号复议决定》程序及结果亦进行了审查。从救济途径角度来看,不论观音滩煤业公司的诉求最终能否支持,该公司申请行政复议的权利及诉讼的权利得到充分体现。

在新疆神鹤翔能源有限责任公司(以下简称神鹤翔公司)诉新疆维吾尔自治区乌鲁木齐县人民政府(以下简称乌鲁木齐县政府)、乌鲁木齐市人民政府(以下简称乌鲁木齐市政府)地质矿产行政决定及行政复议一案中,神鹤翔公司对乌鲁木齐县政府作出的乌县煤决〔2018〕05号行政决定及乌鲁木齐市政府针对该行政决定作出的乌政复决〔2018〕19号行政复议决定不服,提起的行政诉讼。通过新疆维吾尔自治区高级人民法院作出的(2020)新行终10号行政裁定书中显示内容:“乌市政府于2018年12月17日作出乌政复决〔2018〕19号行政复议决定书,维持乌县政府作出的乌县煤决〔2018〕05号行政决定书”,可知神鹤翔公司申请行政复议,复议机关作出了相应的复议决定。一、二审法院裁定以案涉煤矿属于政策性关闭为由驳回起诉。最高人民法院院最终也驳回了鹤翔公司的再审申请。这个案例中,虽然神鹤翔公司请求司法审查被裁定驳回,但其申请行政复议的权利得到的体现。

结合上述案例分析,涉及政策性关闭矿山、注销采矿许可行为的企业在不了解本省对该类案件通常处理的情况下,可以先申请行政复议,对行政复议不服再提起行政诉讼,以增加维权成功的概率。更需要最高人民法院在处理同类案件时统一法律适用。在检索到的类案存在法律适用不一致时,依照《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》等规定,通过法律适用分歧解决机制予以解决,实现同案同判,统一法律适用。

 

编辑:NEWS1

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